État des lieux du droit de vote des étrangers en France et en Europe
Retour franco-belge sur une lutte de 40 ans
Henri Goldman, politiste (Bruxelles)
10 novembre 2018. Après Amiens, Roubaix, Paris et encore Paris, je retrouve avec plaisir et un peu d’émotion une brochette de camarades qui persistent depuis quatre décennies à poursuivre le combat pour l’octroi de droits de citoyenneté aux résidents étrangers en France. Ils furent souvent membres du PSU de la grande époque, sont restés liés à sa postérité (Alternative rouge et verte, Les Alternatifs, Ensemble) et entretiennent sa mémoire auprès des Amis de Tribune socialiste.
Qu’est-ce que je fais là ? Toujours la même chose : on me demande d’apporter le témoignage d’un pays voisin où un tel droit de vote a été accordé en 2004 et où les étrangers non européens ont voté aux élections municipales en 2006, 2012 et 2018 sans que ça ne provoque aucun séisme. Aujourd’hui, que puis-je dire de plus ? En Belgique, cet épisode s’éloigne dans le temps et, avec lui, les polémiques qui l’avaient accompagné. Depuis longtemps, plus personne ne remet ce droit en cause. Les batailles pour la dignité des personnes issues de l’immigration se sont donné d’autres objectifs.
Avec le recul, on peut prendre une meilleure mesure de l’enjeu du droit de vote des étrangers. Celui-ci n’est qu’un moyen parmi d’autres pour construire une communauté politique cosmopolite qui, aujourd’hui, devrait constituer un antidote à la redéfinition des communautés politiques sur une base nationale-identitaire qui menace partout en Europe.
Ce moyen intervient à un moment précis de l’histoire des migrations qui ont transformé le visage de nos sociétés. L’Europe comporte plusieurs modèles migratoires, mais le « modèle central » est partagé par la France, l’Allemagne et le Benelux : ces pays ont fait massivement appel à la migration du travail à la Libération ; celle-ci fut d’abord intra-européenne (Italie, Espagne, Portugal), puis, lorsque celle-ci s’est tarie, ils ont signé des accords bilatéraux avec des pays méditerranéens – Allemagne-Turquie en 1961, France-Maroc en 1963, Pays-Bas–Turquie, Belgique-Maroc et Belgique-Turquie en 1964, Pays-Bas–Maroc en 1969 – et, ensemble, ils y ont mis fin en 1974 quand les « chocs pétroliers » ont mis fin aux Trente Glorieuses et que le retour dans nos pays d’un chômage de masse rendait superflu le recours à de la main-d’œuvre immigrée.
À partir de là, les chemins divergeront. Dans les trois pays du Benelux, puisque l’immigration était officiellement stoppée, il s’agira de s’occuper d’intégrer activement les nouveaux résidents, qui avaient entre-temps été rejoints par leur famille et dont on souhaitait qu’ils restent – notamment pour des raisons démographiques – en leur accordant le droit de vote local. Comme on le sait, celui-ci fut acquis aux Pays-Bas dès 1983. En Belgique, on fut à deux doigts de respecter le même timing, puisqu’un gouvernement avait cette modification constitutionnelle à son programme. Mais un changement de conjoncture intervint : alors que, de 1974 à 1983, l’immigration avait régulièrement décru, au point même qu’en 1983 le solde migratoire fut négatif, elle repartit vigoureusement à la hausse dès 1984 en empruntant d’autres canaux, en premier lieu celui du regroupement familial qui était, en Belgique comme en France, extrêmement libéral. Il ne fut plus question alors de multiplier les signaux de bienvenue à ces nouveaux migrants qu’il fallait au contraire décourager. Le consensus qui s’était établi pour accorder le droit de vote local aux étrangers se brisa. Il ne se reconstitua qu’au début du XXIe siècle, dans des conditions politiques très différentes.
Mais ce qui est remarquable, c’est l’étonnante convergence dans le refus de toute ouverture entre l’Allemagne du droit du sang et la France de droit du sol. La comparaison France-Belgique est particulièrement cruelle pour l’Hexagone : la Belgique, pays de consensus mou avec des gouvernements de coalition alternant le centre-gauche et le centre-droit, doté d’une monarchie traditionnellement conservatrice, où la famille politique démocrate-chrétienne fut dominante jusqu’à la fin du XXe siècle, s’est révélée plus progressiste que la patrie des droits de l’Homme et de la Révolution française si prompte à donner des leçons de démocratie au monde entier, et où deux présidents socialistes disposant de tous les pouvoirs mangèrent piteusement leur promesse solennelle d’accorder le droit de vote aux étrangers au cours de leur mandat.
J’ai mis du temps à comprendre ce blocage. « Mon franc est tombé » (comme on dit en français de Belgique) lors d’une rencontre internationale organisée à Paris en 2007 pour la présentation du Mipex. Il s’agit d’un indice international comparant les performances des États européens et de quelques autres en matière d’intégration des personnes migrantes. La France était très mal notée, notamment pour son refus d’octroyer tout droit politique à des non-nationaux ne bénéficiant pas de la citoyenneté européenne. Confrontée à ce mauvais bulletin, la sociologue Dominique Schnapper, qui présidait la séance, livra cette sentence pour justifier ce refus : « En France, nous pensons que la citoyenneté ne se divise pas. » À quoi Jean-Louis De Brouwer, le haut-fonctionnaire belge de l’Union européenne qui présentait le rapport, répondit : « Mon pays relève d’une autre tradition. »
Comme je m’interrogeais au même moment sur l’attitude incroyablement crispée de la société française face aux musulmans, j’avais fini par comprendre cette peur spécifique. La France est l’État continental européen le plus ancien à exister dans ses frontières actuelles et elle a fait face à de multiples menaces réelles ou imaginaires, internes (les protestants) ou externes (les émigrés de Coblence, les guerres avec l’Allemagne) mettant en péril son intégrité et sa cohésion nationale. Cette peur a débouché sur une véritable névrose de la différence et sur une exigence d’assimilation culturelle à nulle autre pareille, incarnée aujourd’hui jusqu’à la caricature par Eric Zemmour. La Belgique, pays récent (1830) et binational, n’avait aucune raison de partager cette angoisse.
De fait, la citoyenneté se « divise » aisément, et même très logiquement. Ainsi, la citoyenneté locale, qui n’est que territoriale, est d’une autre nature que la citoyenneté nationale qui intègre des dimensions anthropologiques profondes. Autant on peut comprendre (sans forcément admettre, mais c’est un autre débat) qu’une certaine loyauté doive être démontrée quand il s’agit de pesersur le destin d’une nation, autant personne ne saurait rationnellement l’exiger au niveau d’une municipalité. Quand vous déménagez d’une commune vers une autre, on ne vous demande ni preuve d’intégration, ni de prêter un quelconque serment d’allégeance. C’est une simple formalité administrative.
Pourtant, à peu près au même moment, la France va commencer à détricoter cette fameuse « citoyenneté [qui] ne se divise pas ». Cette unité fantasmée est minée depuis longtemps par l’extension de la binationalité qui brise le lien univoque reliant tout individu à une seule citoyenneté nationale. C’est pourquoi le Conseil de l’Europe avait édicté le 6 mai 1963 une « Convention de Strasbourg » dans le but de limiter autant que possible ce type de situation. Il était notamment prévu que toute acquisition volontaire d’une nouvelle nationalité devait conduire à la perte de la nationalité d’origine. Or, depuis, cette disposition a été dénoncée par la plupart des pays d’Europe occidentale, dont, en 2007 par la Belgique (logique) et, en 2009, par la France (incohérent) pour permettre à leurs expatriés de voter dans leur pays de résidence sans rien perdre de leurs droits politiques dans leur pays d’origine. Ainsi se défait le lien exalté par Dominique Schnapper entre une disposition administrative – la possession d’une nationalité – et l’appartenance à une formation historique nommée « Nation ».
L’acquisition simplifiée de la nationalité est d’ailleurs l’autre voie, à côté de l’octroi de droits de citoyenneté à des non-nationaux, pour construire une communauté politique basée sur la résidence plutôt que sur l’identité nationale. En Belgique, cette autre voie a été vigoureusement empruntée entre 1985 et 2000, soit pendant les années où la revendication du droit de vote fut mise en sourdine : ça bloquait d’un côté, ça progressait de l’autre. Pendant cette période, la Belgique procéda à trois réformes du code de la nationalité. La troisième, celle de 2000, allait encore bien au-delà du droit du sol puisqu’elle permettait à tout étranger de devenir belge par une simple démarche administrative auprès d’un guichet municipal après 7 ans de résidence, indépendamment de tout parcours d’intégration. Même si, en 2013, la Belgique est revenue en arrière sur cette disposition révolutionnaire, les migrants du travail et leurs descendants ont pu s’engouffrer massivement dans cette brèche qui leur permettait d’obtenir d’un seul coup tous les droits politiques sans qu’aucune contrepartie subjective ne leur soit demandée en échange. Ils purent donc accomplir cette démarche sans mettre en péril la solidité de leurs liens affectifs les reliant à leur autre nationalité, pour plupart marocaine ou turque, celle-là inaliénable.
Cette disposition a stabilisé le nombre d’étrangers en Belgique, les acquisitions de la nationalité belge compensant à peu près les nouvelles arrivées (plus de 50 000 par an en moyenne). Ainsi, en 2006, au moment où toute la population étrangère en Belgique accède au droit de vote municipal, elle se compose pour les deux tiers d’Européens (qui n’ont aucun intérêt particulier à devenir belges) et pour un tiers de non-Européens qui sont subjectivement en situation de passage. Les autres sont devenus belges. Manifestement, depuis cette date, le droit de vote a cessé de jouer un rôle d’intégration citoyenne. Celui-ci s’est déplacé après le processus d’acquisition de la nationalité dont la facilité ne garantissait en rien la participation à la délibération collective
Avant d’examiner les chiffres de participation, il faut relever une autre différence majeure entre la Belgique et la France : la Belgique est un des rares pays européens où le vote est obligatoire. Mais celui-ci n’est évidemment obligatoire… que pour les Belges, qui sont automatiquement inscrits sur les listes électorales, alors que les étrangers doivent faire la démarche de s’inscrire. Les Belges qui ne remplissent pas leur obligation sont passibles d’une amende. Ainsi, en additionnant les abstentions, les votes blancs et nuls, les scrutins belges présentent environ un taux de votes exprimés de 80 %, ce chiffre étant en lente érosion régulière. Le contraste avec le taux de participation des électeurs potentiels non belges est évidemment éclatant, comme le montre ce tableau qui concerne les récentes élections municipales du 14 octobre 2018
Légende du tableau : La grande différence qui s’observe entre la Flandre, d’une part, et les deux autres Régions, d’autre part, s’explique par un soutien différent des partis politiques selon qu’ils étaient flamands ou francophones. La loi du 19 mars 2004 ouvrant le droit de vote aux résidents étrangers non européens avait été soutenue par la totalité des partis francophones, mais seulement par une minorité de gauche (socialistes et écologistes) en Flandre. Cette différence s’est traduite en Wallonie, mais aussi à Bruxelles, par de vigoureuses campagnes pour informer les étrangers de leur nouveau droit et pour les inciter à voter. Il n’en fut pas de même en Flandre.
Un taux de participation dont on peut d’autant moins se satisfaire que la fraction de la population concernée est loin d’être négligeable, notamment à Bruxelles, dont 62 % de la population n’est pas née en Belgique. Dans la capitale de la Belgique (et de l’Europe), sur les 887 740 électeurs potentiels il y a 290 624 étrangers. Dans certaines des 19 communes qui constituent la Région de Bruxelles-Capitale, ceux-ci constituent même la moitié de l’électorat potentiel, ce qui a poussé plusieurs partis politiques à faire campagne en anglais (pour les eurocrates et assimilés) ou en turc, la population turcophone étant concentrée dans deux communes et ayant la réputation de mal maîtriser le français ou le néerlandais dans le chef des primo-migrants encore nombreux.
Bref, même quand le droit de vote des étrangers est acquis, il y a encore du chemin à accomplir pour qu’il soit effectif. Manifestement, le chemin suivi est différent selon les nationalités. Les Marocains ont massivement opté pour la naturalisation qui leur ouvre les portes de l’éligibilité en plus du vote. Ce mouvement est nettement moins prononcé dans la minorité turque. En revanche, une frange militante des Bruxellois européens, qui se sentent intensément bruxellois mais pas franchement belges, se mobilisent pour une plus grande implication citoyenne dans leur ville. Ces Bruxellois sont ainsi à la base d’une vigoureuse petite campagne en cours pour gagner le droit de voter au niveau de toute la ville, où ce vote ferait vraiment sens, alors que la curieuse architecture institutionnelle de la Belgique leur octroie ce droit uniquement au niveau des communes qui correspondent peu ou prou aux arrondissements parisiens.
1. Voir mon essai Le rejet français de l’islam, Paris, PUF, 2012.
2. Avec le Luxembourg, le Danemark, Chypre et le Lichtenstein.
